Die Vorlage im Detail:
Neutralität ist einer der Grundsätze der Schweiz. Sie ist definiert unter anderem durch das Haager Abkommen von 1907 und wird, je nach Medium oder befragter Person, leicht unterschiedlich dargestellt. Klar ist jedoch, dass sie andauernd und bewaffnet sein soll, dem Schutz des Landes dient und verhindert, dass die Schweiz einem Militärbündnis beitreten kann. In der Praxis heisst das im Falle der Schweiz: Wir beteiligen uns nicht an laufenden Konflikten ausser durch das Angebot der Vermittlung und Friedensstiftung, wir verkaufen keine Waffen an kriegsführende Parteien, beteiligen uns aber an Sanktionen gegen Staaten, welche Menschenrechte verletzen.
Durch unseren UNO-Beitritt sind wir zudem verpflichtet, deren Sanktionen immer zu übernehmen. In der Bundesverfassung ist die Neutralität zurzeit nicht explizit erwähnt. Sie erschliesst sich lediglich aus Art. 54: «Der Bund setzt sich ein für die Wahrung der Unabhängigkeit der Schweiz und für ihre Wohlfahrt; er trägt namentlich bei zur Linderung von Not und Armut in der Welt, zur Achtung der Menschenrechte und zur Förderung der Demokratie, zu einem friedlichen Zusammenleben der Völker sowie zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen.»
Die Initiative will nun die Nennung der Neutralität in der Verfassung verdeutlichen. Dazu soll obenstehender Artikel angepasst / ergänzt werden mit den vier Punkten, die bereits in Kapitel Eins beleuchtet wurden. Die Auswirkungen dieser Anpassung sind gross – der Bundesrat bezeichnet sie gar als eine Kursänderung der Schweizer Neutralität1. Damit soll gemäss Initiativkomitee sichergestellt werden, dass die Schweiz global als standhaft und verlässlich neutral respektiert wird und somit als Vermittlerin anerkannt (mehr dazu siehe Unterkapitel 2.1). Der Bundesrat geht von anderen Konsequenzen aus. Im Detail beschreibt er diese in seiner Botschaft2 wie folgt:
Die explizite inhaltliche Verankerung eines bestimmten Verständnisses der Neutralität in der BV bedeutet eine Abkehr von der flexiblen Praxis. Die Neutralität war nie starr und ein Selbstzweck, sondern sie hat sich seit ihren Anfängen aus dem zeitgenössischen Kontext ergeben und nach den jeweiligen internationalen Realitäten und Schweizer Interessen in der Aussen- und Innenpolitik ausgerichtet. Mit der neuen Verankerung der Neutralität als Grundsatz der Aussenpolitik reduziert sich der Spielraum für eine flexible Nutzung der Neutralität, da sie nicht mehr als Instrument zur Erreichung von aussen-, sicherheits- und wirtschaftspolitischen Zielen eingesetzt werden könnte. Diese Flexibilität – im Rahmen des neutralitätsrechtlich Zulässigen – ist bisher bei der Anwendung der Neutralität von grosser Bedeutung, um die Landesinteressen mit dem Instrument der Neutralität bestmöglich zu wahren. Diese Interessen sind insbesondere die Sicherheit und Unabhängigkeit, die Wohlfahrt und der innere Zusammenhalt sowie die friedliche und gerechte internationale Ordnung. Diese Interessen haben je nach aussen- und sicherheitspolitischem Kontext eine andere Gewichtung. Der Bundesrat hat die Notwendigkeit einer grossen Flexibilität immer wieder bestätigt, insbesondere im Neutralitätsbericht 1993 sowie zuletzt im Neutralitätsbericht 2022.
Bei jeder Total- und Teilrevision der Bundesverfassung wurde bisher davon abgesehen, die Neutralität als Grundsatz oder in einer bestimmten Ausprägung zu verankern. Über die über 150-jährige Geschichte der Schweizer Bundesverfassung hat sich also die Ansicht gehalten, dass eine solche Verankerung nicht im Interesse der Schweiz liegt. Mit der Annahme der Initiative ginge der bisherige nötige und wichtige Spielraum zur Interessenwahrung und die Flexibilität in der Anwendung der Neutralität weitgehend verloren. Jede substantielle Anpassung würde künftig eine Verfassungsrevision erforderlich machen. Eine Reaktion in der Neutralitätspraxis auf veränderte Umstände wäre nur mit grosser zeitlicher Verzögerung möglich.
Ein Beitritt zu einem Bündnis ohne Beistandspflicht wäre neutralitätsrechtlich nach gegenwärtigem Stand zulässig. Es wäre aber sicherlich eine neutralitätspolitische Prüfung vorzunehmen. Die Initiative würde einen Beitritt zu solchen Bündnissen zukünftig rechtlich untersagen. Bestehende regionale militärische Bündnisse wie beispielsweise Aukus (Australien, Vereinigtes Königreich und Vereinigte Staaten) sind aufgrund der geographischen Distanz für die Schweiz wenig relevant. Dennoch ist es nicht ausgeschlossen, dass sich künftig weitere Bündnisformate entwickeln. Durch das Verbot greift die Initiative einschränkend vor, indem grundsätzlich keine neutralitätspolitische Prüfung vorgenommen werden könnte. Angesichts der verschlechterten Sicherheitslage in Europa und der volatilen sicherheitspolitischen Grosswetterlage dürfte gerade hier eine gewisse Prüfungsflexibilität wichtig sein.
Nach geltender Neutralitätspraxis erfolgt die sicherheitspolitische Zusammenarbeit mit Militär- und Verteidigungsbündnissen im Rahmen des neutralitätsrechtlich Zulässigen. Die Annahme der Initiative würde einen sicherheitspolitischen Kurswechsel bedeuten. Die sicherheits- und verteidigungspolitische Zusammenarbeit würde stark eingeschränkt. Gemäss Initiativtext könnte sich die Schweiz etwa kaum Nato-Kooperationsprojekten anschliessen, die Fachpersonal zu Abläufen und hinsichtlich ihrer Zuständigkeiten im Falle von Cyberangriffe ausbilden. Nato-Formate sind wiederum führend für den Austausch und die Ausbildungen im Zusammenhang mit solchen Bedrohungen. Viele Kooperationsprojekte mit Verteidigungsbündnissen betreffen zivil und militärisch relevante Bereiche. Aktuell beteiligt sich die Schweiz bspw. an Ausbildungsübungen der NATO im Bereich der Luftwaffe.
Weil die Schweiz technisch und materiell von dieser Zusammenarbeit profitiert, hätte dies auch eine Schwächung der Verteidigungsfähigkeit der Schweiz zur Folge. Angesichts der verschlechterten Sicherheitslage in Europa und der rasanten Technologieentwicklung sind der Austausch, Übungen und gemeinsame Ausbildungen sowie Beschaffungen mit sicherheitspolitischen Partnern für die Schweiz unabdingbar. Die allermeisten massgeblichen sicherheitspolitischen Partner der Schweiz sind in der Nato und der EU. Die Schweiz entscheidet heute fallweise über Kooperationsprojekte, je nach Nützlichkeit und Vereinbarkeit mit dem Neutralitätsrecht. Eine Einschränkung dieser Zusammenarbeit würde den sicherheitspolitischen Interessen der Schweiz und ihrer Unabhängigkeit zuwiderlaufen und der Glaubwürdigkeit der Schweiz als autonome sicherheitspolitische Akteurin, die Selbstverantwortung übernimmt, schaden. Letzteres bedingt die stete Förderung der Verteidigungsfähigkeit der Schweiz – gerade auch mit Blick auf die wachsenden geopolitischen Spannungen und den damit verbundenen neuen Herausforderungen und Bedrohungen. Insbesondere grenzüberschreitende Bedrohungen wie beispielsweise Cyberangriffe oder Terrorismus – welchen die Schweiz genauso ausgesetzt ist wie andere Staaten – machen eine Kooperation im zivilen und militärischen Bereich mit Verteidigungsbündnissen vermehrt notwendig. Sollte sich die Vorbereitung eines militärischen Angriffs konkret abzeichnen, dürfte es für Bemühungen zur Zusammenarbeit mit relevanten Bündnissen bereits zu spät sein, da eine solche Zusammenarbeit Zeit und Vorbereitung voraussetzt. Es ist zudem fraglich, ob solche Bündnisse und Partnerstaaten unter diesen Umständen überhaupt bereit wären, die Schweiz zu unterstützen. Ferner dürften realistisch gesehen in der europäischen Sicherheitslage schon viele Eskalationen durchschritten worden sein, bis der Schweiz – umgeben von Partnerländern – direkt ein Angriff droht.
In all dieser Zeit wäre die Schweiz von der Kooperation mit Militärbündnissen ausgeschlossen, einschliesslich Informations- und Lagebildaustausch über die Bedrohungslage. Dies hätte beispielsweise zur Folge, dass die Schweiz Informationen über eine Angriffsvorbereitung gegen sie verpassen könnte.
Vor diesem Hintergrund und wie bereits im Zusatzbericht des Bundesrates vom 7. September 2022 zum Sicherheitspolitischen Bericht 2021 über die Folgen des Krieges in der Ukraine ausgeführt, ist ein sicherheitspolitischer Alleingang mit Verzicht auf internationale Kooperation in der Verteidigung kein gangbarer Weg. Dies auch aus wirtschaftlichen Gründen und Gründen der wissenschaftlichen Forschung. Es liegt im Interesse der Schweiz, dass sie ihre Sicherheits- und Verteidigungspolitik konsequenter als bislang auf die internationale Zusammenarbeit ausrichtet, um die eigene Handlungs- und Verteidigungsfähigkeit zu wahren und einen Beitrag zur Sicherheit des regionalen Umfelds zu leisten.
Auch auf die sicherheitsrelevante Technologie- und Industriebasis der Schweiz könnte es sich negativ auswirken, wenn die sicherheitspolitische Zusammenarbeit der Schweiz stark eingeschränkt würde, da auch die internationale Rüstungszusammenarbeit so noch stärker eingeschränkt würde. Die Verlässlichkeit der Schweiz als Lieferantin von Rüstungsgütern und -komponenten könnte im Ausland noch deutlicher in Frage gestellt werden, was die auf Ausfuhren angewiesene Schweizer Rüstungsindustrie zusätzlich schwächen würde. Dies hätte negative Folgen für die Versorgungssicherheit der Armee und somit für die Verteidigungsfähigkeit der Schweiz.
Sanktionen sind heute ein gewichtiges Instrument der Staaten, um auf Völkerrechtsverletzungen reagieren zu können. Der UNO-Sicherheitsrat ist im Zuge zunehmender Spannungen zwischen Grossmächten häufig blockiert oder gelähmt, weshalb es immer weniger neue Sanktionsregime der UNO gibt und bestehende teilweise nicht verlängert werden. Auch deshalb haben Sanktionen ausserhalb des UNO-Sicherheitsrates zugenommen. Ein Mittragen von international breit abgestützten Sanktionen liegt im Interesse der Schweiz, deren Mitwirkung für eine friedliche und gerechte internationale Ordnung im Zweckartikel der BV verankert ist. Die von der Initiative geforderte Sanktionspolitik würde dies in Frage stellen. Der Bundesrat unterstreicht auch in der Aussenpolitischen Strategie 2024–2027, dass die Schweiz auch als neutraler Staat europäische Mitverantwortung wahrnehmen kann und will.
Das Embargogesetz verpflichtet den Bundesrat nicht zur Übernahme von Sanktionen («Kann-Vorschrift» in Art. 1 Abs. 1). Er entscheidet im Einzelfall darüber, ob die Schweiz beschlossene internationale Sanktionen ganz, teilweise oder gar nicht übernimmt. Jüngstes Beispiel sind die EU-Sanktionen gegen Russland, welche die Schweiz weitestgehend übernommen hat. Mit Annahme der Initiative wäre die Übernahme von Sanktionen der OSZE, der EU oder weiterer wichtiger Handelspartner gegenüber kriegsführenden Staaten ausgeschlossen. Konkret wäre folglich eine Übernahme von Sanktionen, wie sie seit Februar 2022 gegen Russland ergriffen werden, nicht mehr möglich. Nach Annahme der Initiative würde die Schweiz lediglich die Sanktionen, die durch den UNO-Sicherheitsrat beschlossen werden, übernehmen. In der Praxis würde dies bedeutet, die Schweiz würde keine Sanktionen gegenüber den Vetomächten im UNO-Sicherheitsrat oder deren nächste Verbündete ergreifen oder unterstützen können.
Mit dem Verbot, bestimmte Sanktionen zu übernehmen, würde der Handlungsspielraum der Schweiz stark eingeschränkt, was dazu führen könnte, dass sie ihre eigenen kurz- und langfristigen wirtschaftlichen Interessen und ihre Reputation als glaubwürdige Verfechterin einer internationalen Ordnung, die sich stets für die Einhaltung und Durchsetzung des Völkerrechts einsetzte, nicht mehr oder nicht optimal wahren könnte. Würde die Schweiz als einziges Land Westeuropas Sanktionen der EU gegen kriegführende Staaten nicht mittragen, könnte dies neben Reputationsschäden mit aussen-, sicherheits- und wirtschaftspolitischen Konsequenzen einhergehen.
Unklar ist, ob unter dem Regime der neuen Verfassungsbestimmung bereits früher angeordnete Embargomassnahmen weitergeführt werden dürften oder aufzuheben wären. So wäre beispielsweise unklar, was dies für die seit Februar 2022 gegen Russland ergriffenen Sanktionen bedeuten würde, also ob diese aufgehoben werden müssten oder ob einfach keine neuen Sanktionen übernommen werden könnten. Paradox wäre die Wirkung der Bestimmung bei Sanktionen, die von der EU übernommen wurden und die sich gegen einen Staat richten, der zum Zeitpunkt des Erlasses nicht an einem Krieg beteiligt war, später aber in einen solchen involviert ist. Dies könnte beispielsweise im Fall der islamischen Republik Iran so eintreten. Gegenüber Iran hat die Schweiz EU-Sanktionen seit 2007 verschiedentlich übernommen. Die Massnahmen wurden aufgrund der Aktivitäten Irans im Nuklearbereich und von Menschenrechtsverletzungen sowie im Zusammenhang mit Irans Unterstützung des russischen Angriffskriegs erlassen. Käme es beispielsweise zu einem Krieg zwischen Iran und Israel, müsste die Schweiz gemäss dem Initiativtext diese Sanktionen gegen Iran als neue Konfliktpartei unter Umständen mit Kriegsbeginn aufheben.